經(jīng)過近十年的發(fā)展，我國公益訴訟整體從頂層設(shè)計到實踐落地，從局部試點到全面推開，聚焦群眾急難愁盼，解決了一批群眾的操心事、煩心事、揪心事，特別是檢察公益訴訟制度建立以來，檢察機關(guān)能動履職，有力維護國家利益和社會公共利益。

    檢察公益訴訟專門立法有無必要性？這部法律該遵循怎樣的立法原則？公益訴訟案件的受案范圍有哪些？近日，檢察公益訴訟立法專題研討會在京召開，參與本次研討會的專家學(xué)者圍繞上述問題，從不同角度展開深入研討，通過思想交流凝聚、強化檢察公益訴訟立法共識。

    單獨立法

    更好維護公共利益

    記者從研討會上了解到，在公益訴訟實踐中，檢察公益訴訟起訴案件占全部公益訴訟起訴案件總數(shù)的95%以上，行政公益訴訟案件又占檢察公益訴訟案件總數(shù)的90%左右，已形成以檢察公益訴訟為主的公益訴訟基本格局。然而，隨著檢察機關(guān)公益訴訟工作的深入開展，制度供給不足的問題愈發(fā)凸顯，直接影響到人民群眾的獲得感，因此制定檢察公益訴訟法更具現(xiàn)實必要性、可行性和緊迫性。

    近年來，眾多全國人大代表、全國政協(xié)委員提出有關(guān)完善公益訴訟制度的議案提案，今年十四屆全國人大一次會議上，近700名全國人大代表提出了關(guān)于檢察公益訴訟立法的建議。

    為什么要制定一部檢察公益訴訟法？中國法學(xué)會副會長、中國政法大學(xué)校長馬懷德認(rèn)為，檢察公益訴訟的本質(zhì)是“客觀訴訟”，而現(xiàn)行的民事和行政訴訟是“主觀訴訟”，把客觀訴訟的條款揉到主觀訴訟的法律中是不銜接、不協(xié)調(diào)的?！皯?yīng)該把公益訴訟的相關(guān)條款從民事和行政訴訟法中抽離出來，進行單獨立法?！瘪R懷德說。

    中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、中國法學(xué)會立法學(xué)研究會副會長湛中樂表示，作為一種新型的訴訟類型，檢察公益訴訟在未來的發(fā)展還有賴于更加合理、科學(xué)、明確的程序規(guī)范，探索檢察公益訴訟單獨立法正是立足經(jīng)驗、謀求發(fā)展的關(guān)鍵一步，是完善公益司法保護中國方案的必要舉措。

    中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會民法學(xué)研究會會長王利明認(rèn)為，目前檢察公益訴訟經(jīng)驗積累相對更多一點，而且檢察公益訴訟法涉及的范圍相對小一點，問題也比較集中，針對性更強，所以先制定一部檢察公益訴訟法，然后通過實施、摸索、總結(jié)經(jīng)驗，在這個基礎(chǔ)條件成熟的時候，再制定一部統(tǒng)一的公益訴訟法。

    增強檢察公益訴訟

    立法系統(tǒng)性

    當(dāng)前，包括民事訴訟法、行政訴訟法、民法典等在內(nèi)的多部法律都對檢察公益訴訟制度作出了明確規(guī)定。近年來，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》等文件；最高檢發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，為辦案提供了全流程、體系化的規(guī)范依據(jù)。

    “為確保法律好用、管用、夠用，要堅持科學(xué)立法，增強這項立法的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性應(yīng)當(dāng)被額外強調(diào)?！敝袊▽W(xué)會立法學(xué)研究會常務(wù)副會長、中國人民大學(xué)教授馮玉軍告訴記者，相對于傳統(tǒng)的私益訴訟，公益訴訟更加復(fù)雜，存在難以處理的一系列法律制度難題，因此增強其立法的系統(tǒng)性非常重要。

    “現(xiàn)在的公益訴訟制度是分別規(guī)定在若干個法律中，但是要從法律統(tǒng)一的高度和要求來看，這種分散立法不利于制度的發(fā)展，必須有相對統(tǒng)一、完整、體系化的制度安排，從實踐要求來看，現(xiàn)行的立法也不能滿足實踐發(fā)展?！瘪R懷德說。

    應(yīng)為案件范圍

    提供明確指引

    近十年間，檢察公益訴訟從無到有，從基層自發(fā)探索到成為法律制度，從學(xué)習(xí)和繼受他國經(jīng)驗到發(fā)展出具有鮮明特征、依托本土資源的中國方案，取得了令人矚目的成就。

    截至目前，檢察公益訴訟在法定辦案領(lǐng)域上形成了“4＋10”格局。其中，“4”，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓4個訴訟法明確列舉的領(lǐng)域；“10”，即2018年以來，全國人大常委會修改、制定相關(guān)法律時，通過單行法的形式進一步增加了10個新領(lǐng)域，有英雄烈士保護領(lǐng)域、未成年人保護領(lǐng)域、軍人地位和權(quán)益保障領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、個人信息保護領(lǐng)域等。

    目前，有27個省、自治區(qū)、直轄市分別對檢察公益訴訟工作作出規(guī)定，這些地方性法規(guī)除規(guī)定上述“4+10”領(lǐng)域外，進一步明確積極探索公益訴訟新領(lǐng)域，諸如文物和文化遺產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域、弘揚社會主義核心價值觀、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援的案件等，已經(jīng)呈現(xiàn)出“4+N”的開放態(tài)勢。

    “對于當(dāng)下單行立法明確規(guī)定的公益訴訟案件范圍應(yīng)在該次立法中明確規(guī)定，同時檢察公益訴訟對國家利益和社會公共利益的保護應(yīng)分清主次，鼓勵檢察機關(guān)集中力量優(yōu)先辦理對公益受損嚴(yán)重、社會反映強烈的領(lǐng)域的案件。”鄭州大學(xué)檢察公益訴訟研究院執(zhí)行院長張嘉軍說。

    “檢察民事公益訴訟案件范圍的設(shè)置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出碎片化的特征，當(dāng)前立法難以從全局上為檢察民事公益訴訟案件范圍的設(shè)置提供明確指引。”中國法學(xué)會民事訴訟法學(xué)研究會常務(wù)副會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授潘劍鋒稱。

    潘劍鋒認(rèn)為，檢察民事公益訴訟案件范圍關(guān)乎著檢察院能在多大范圍內(nèi)行使社會治理檢察職能，補充傳統(tǒng)行政執(zhí)法效果不足的問題。因此對于案件范圍的設(shè)置，需要對現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定進行檢視，考慮設(shè)立一部統(tǒng)一的法律來作出明確規(guī)定，在法律進一步擴大檢察公益訴訟的范圍時，考慮遵循平衡原則的適用。

    與會專家學(xué)者紛紛表示，考慮到社會發(fā)展及法律變遷，應(yīng)通過概括兜底的方式留下發(fā)展空間，方便后續(xù)立法、修法工作的開展。（據(jù)《法治日報》）