編者按  

    5月10日，面對尼泊爾8.1級地震，首次跟進如此大規(guī)模國際災害救援的卓明災害信息服務(wù)中心發(fā)出了第十一份救災簡報，負責人郝南寫了這樣一段話：

    “在中國救援力量出現(xiàn)在尼泊爾境內(nèi)這短暫的十來天里，我們接觸到了許多新鮮事物。我們見識到國際社會中從事人道救援的政府機構(gòu)和非政府組織是怎樣在一個協(xié)調(diào)機制下各司其職、各領(lǐng)任務(wù)的，整個救援是怎樣被已達成共識的框架劃分成不同領(lǐng)域、并互通信息的，這種框架是怎樣預測到了將會出現(xiàn)的問題并提出解決方案，既有的標準是如何顯示出了因地制宜的彈性……我們驚訝于各個領(lǐng)域之間的信息協(xié)同及其衍生出的多樣地圖和信息產(chǎn)品，驚訝于災后一周就有了富于前瞻性的“市場恢復程度評估”，驚訝于對特殊營養(yǎng)需求人群由始至終的密切關(guān)注，驚訝于相關(guān)機構(gòu)短期內(nèi)就編撰了關(guān)于當?shù)匦詣e問題的背景資料……驚訝是因為不熟悉。當然也要提醒自己，因為不熟悉，我們能觀察到的實際執(zhí)行細節(jié)極可能還是有限。不過在此間能學習到的知識和受到的啟發(fā)，已經(jīng)足夠我們慢慢整理消化。”

    高效的指導方針、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制、已達成共識的框架等等，一套共同的話語體系在國際救援中可以發(fā)揮如此重要的作用，同樣，在國內(nèi)尚且不明晰的民間災害救援行動中也十分需要。

    人道救援如何打造共同話語體系

    ■ 本報記者 王會賢

    4月25日尼泊爾8.1級地震發(fā)生后，由于地緣優(yōu)勢等原因，尼泊爾地震災區(qū)成為近年來迅速成長的中國民間救援力量必然的關(guān)注目標。

    早在2012年11月，鄰國緬甸連續(xù)發(fā)生兩次6級以上地震后，壹基金救援聯(lián)盟組成了一支5人的輕型救援隊前往救援。這是一次牛刀小試，其時距2008年汶川地震已4年有余，民間救援組織希望與國際層面有更多交流、學習，并開始有意愿承擔更多的責任。在經(jīng)過之后雅安、魯?shù)榈榷啻螢暮仍腻憻捴?，民間力量首次大規(guī)模出征尼泊爾其實順理成章。

    目前執(zhí)行緊急救援任務(wù)的隊伍已大部分撤出，留下的公益組織繼續(xù)給予災區(qū)物資、醫(yī)療等多方面的支持。評論家們已迫不及待從第一天開始就對各路救援隊的出國給出鑒定意見，但此次國際救援效果、隊伍表現(xiàn)、歷史地位如何，時間自有定論，當前國內(nèi)救援隊伍最關(guān)心的依然是與國際層面的交流與學習。

    毋庸置疑的是，高效的指導方針、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制、已達成共識的框架等等，一套共同的話語體系在國際救援中發(fā)揮越來越重要的作用，同樣，在國內(nèi)尚且不明晰的民間災害救援行動中也十分需要。

    “統(tǒng)一的標準更容易促進不同機構(gòu)之間的溝通合作，與政府溝通時，可以作為提出需求的標準，與資助方溝通時，可以作為提出項目規(guī)劃的依據(jù)。即便沒有達到標準，也可以尋找原因，起到問責作用，提出改善方案?！边@是《環(huán)球計劃——人道主義憲章與人道救援響應(yīng)最低標準》標準培訓中，作為主講師的聯(lián)合國救災和培訓國際顧問Patrick Melancon對“環(huán)球計劃”這一標準作用的解釋。

    近年來，民政部在建立健全各項救災法規(guī)制度、推動完善中央救災補助政策的同時，不斷加大工作力度，指導各地進一步細化實化工作措施，加強政策創(chuàng)制，著力提升救災工作規(guī)范化、精細化管理水平。其中，制定出臺本地受災人員救助標準是一項重要內(nèi)容，目的是無論發(fā)生大災小災，無論是否達到國家救災應(yīng)急響應(yīng)啟動條件，地方政府都能根據(jù)既定的救災補助標準向受災群眾及時提供有效救助，實現(xiàn)公平救災。

    各地按照《財政部民政部自然災害生活救助資金管理暫行辦法》和工作要求，結(jié)合實際，因地制宜，積極組織和推動開展本地受災人員救助標準制定出臺工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有天津、河北、山西、吉林、江西、湖北、廣東、重慶、四川、貴州、西藏等11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展了此項工作，有的制定出臺了規(guī)范性文件，有的在部分市縣先行開展試點，在加強救災工作精細化、規(guī)范化管理方面作出有益探索和實踐，為其他各地開展受災人員救助標準制定工作提供可復制、可借鑒的做法和經(jīng)驗。

    什么是環(huán)球計劃

    《環(huán)球計劃——人道主義憲章與人道救援響應(yīng)最低標準》手冊，是全球人道主義救援領(lǐng)域普遍接受的標準之一，主要面向救援響應(yīng)的規(guī)劃、管理及實施的工作人員，包括志愿者。環(huán)球計劃在1997年由全球眾多NGO及國際紅十字與紅新月運動聯(lián)合發(fā)起，匯集了這些組織多年的實踐經(jīng)驗，以人道主義憲章為框架，制定了一套用于重要生命救援的最低標準，不僅適用于短期救濟，還涵蓋了備災、人道救援響應(yīng)及早期恢復等活動。

    但“環(huán)球計劃”不屬于任何組織，沒有成為會員或資格認證等程序，沒有強制規(guī)定，它是關(guān)于救援質(zhì)量和問責的自愿行為準則和自我規(guī)范工具。

    環(huán)球計劃手冊的前三章是人道主義憲章、保護原則和核心標準，是所有人道救援活動的基礎(chǔ)。后邊四個技術(shù)章節(jié)涵蓋了項目規(guī)劃方法和四方面行動：供水、環(huán)境衛(wèi)生及衛(wèi)生促進；糧食保障及營養(yǎng)；住所、安置及非糧食物品；衛(wèi)生行動。每一個小章節(jié)中，都分列為“最低標準”、切實可行的“關(guān)鍵行動”、判斷是否達到標準的“關(guān)鍵指標”以及為解決實際困難提供的“指引”。

    這本手冊2000年首次出版，其后數(shù)次修訂。國內(nèi)目前使用的是環(huán)球計劃授權(quán)樂施會翻譯印制的2011版。但這并不是這本手冊第一次在國內(nèi)出現(xiàn)，2001年中國扶貧基金會與國際美慈組織合作翻譯出版了首版環(huán)球計劃，2006年在伊斯蘭國際救援組織的資助下再次翻譯2004版。中國對外翻譯出版公司也在2001年出版過一次。但這幾次出版在國內(nèi)NGO中的普及顯然并不十分顯著，而2008年后雨后春筍般涌現(xiàn)的新公益組織可能大多還沒有接受這方面的知識。

    樂施會中國項目部人道救援及災害管理項目干事黃文忠，也是環(huán)球計劃手冊的項目負責人，近兩年開始在國內(nèi)推廣這本手冊，并支持國內(nèi)其他機構(gòu)做環(huán)球計劃培訓。黃文忠說，目前國內(nèi)接受過正式培訓的只有幾百人，考慮到公益機構(gòu)人員流動等原因，將其付諸實踐的就更少了。此前壹基金聯(lián)合救災、樂施會等在做推廣，現(xiàn)在成都授漁公益發(fā)展中心在推廣。4月中旬授漁公益與卓明、永安應(yīng)急、平安星等機構(gòu)在南都公益基金會和正榮公益基金會的支持下舉辦了2015年第二屆培訓。報名參加的除了各救援隊，還有多家參與救災的基金會和民間公益組織負責人。

    當然，國際上的人道主義救援標準并非只此一份。其他還有諸如國際人道責任伙伴組織（HAP International）與其合作伙伴、災難幸存者及其他各方一起制定的《2007年人道責任與質(zhì)量管理標準》，在實用方面，有效期為三年的HAP證書意味著外部審計人員能夠了解該組織的使命、賬務(wù)和控制系統(tǒng)，從而確保其行動和整體問責制度更為透明。還有PIA（People In Aid）的《援助人員管理和支持最佳模式操作手冊》（Code of Good Practice）也是國際認可的管理工具。

    （下轉(zhuǎn)09版）