■ 本報(bào)記者 艾已晴

    有人曾做過(guò)一個(gè)試驗(yàn)：取一塊草地，把草地劃分成若干塊分別派發(fā)給牧羊人，但在中間保留了一塊公共用地，這塊公地每個(gè)牧羊人都有權(quán)使用。一年下來(lái)，被劃分給個(gè)人的草地被有計(jì)劃和節(jié)制地使用，而作為公共用地的草地卻因?yàn)檫^(guò)度放牧而荒蕪。

    人們?cè)趷?ài)護(hù)了自己土地的同時(shí)都在榨取無(wú)人監(jiān)管的公共用地，公共利益在無(wú)保護(hù)的情況下被嚴(yán)重破壞，訴訟法理論認(rèn)為，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，那么“公共利益”受到了侵害，人們就有權(quán)通過(guò)“公益訴訟”的方式來(lái)尋求司法支援。

    這就是著名的“公地悲劇”現(xiàn)象。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在我國(guó)的出現(xiàn)體現(xiàn)了我國(guó)公眾對(duì)保護(hù)公共利益的訴求。

    而事實(shí)上，我國(guó)的環(huán)保公益訴訟仍屬“奢侈品”，暫處于剛剛起步、發(fā)展緩慢的“混沌”階段。那么這樣的狀況背后包含著怎樣的原因？我國(guó)的環(huán)保公益訴訟目前正面臨怎樣的困境？它的發(fā)展趨勢(shì)是怎樣的？

    主體范圍窄、門(mén)檻高

    在我國(guó)，“公益訴訟”術(shù)語(yǔ)并不是一個(gè)法律意義上的既定概念，迄今為止學(xué)術(shù)界也沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。但一般來(lái)說(shuō)，公益訴訟包括民事環(huán)保公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法的性質(zhì)或者被訴對(duì)象（客體）的不同劃分的；按照提起訴訟的主體，公益訴訟可以劃分為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟、其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起的環(huán)保公益訴訟，前者稱(chēng)為民事公訴或行政公訴，后者稱(chēng)為一般公益訴訟。

    據(jù)了解，2011年10月24日，在提交全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案（草案）》中，增加了環(huán)保公益訴訟制度以保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，擬首次賦予社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)保公益訴訟的資格，被視為推動(dòng)環(huán)保公益訴訟前行的突圍之舉。修正案草案規(guī)定：對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

    “按照民訴法修正案草案規(guī)定，環(huán)保公益訴訟的主體就是有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，但是現(xiàn)在我國(guó)環(huán)保公益訴訟主體存在著范圍窄、門(mén)檻高的問(wèn)題?！敝袊?guó)公益訴訟網(wǎng)主編李剛博士說(shuō)道?！爸黧w范圍窄主要體現(xiàn)在排除了公民個(gè)人參與環(huán)保公益訴訟的機(jī)會(huì)，而門(mén)檻高體現(xiàn)在‘有關(guān)機(jī)關(guān)、和社會(huì)團(tuán)體’表述不明，有些可以發(fā)揮積極作用但未經(jīng)依法注冊(cè)的NGO組織被排除在外了?！?/p>

    北京市西城區(qū)法律援助中心資深律師安翔則認(rèn)為，我國(guó)大的公益訴訟從范圍上說(shuō)，可以做兩種意義上的界定，第一種是對(duì)于某個(gè)案件的當(dāng)事人本身進(jìn)行的一種公益法律幫助的行為；另一種公益訴訟的受益者則是普羅大眾，所有的法律支援其實(shí)是旨在幫助所有不特定多數(shù)的公眾?！跋裎覈?guó)推行的法律援助的制度，其實(shí)就屬于公益訴訟的第一種，而像水污染問(wèn)題的訴訟，受益者不僅僅是原告本人，而是更多像原告這樣的受害者以及潛在受害者。”安翔解釋道。

    安翔告訴記者，環(huán)保公益訴訟很大一方面需要專(zhuān)業(yè)性法律人才的支持和援助。除去律師自發(fā)援助外，國(guó)家也應(yīng)進(jìn)行必要的法律專(zhuān)業(yè)援助?！拔覈?guó)在現(xiàn)有的法律體制下法律援助是絕對(duì)不收費(fèi)的，但適用的案件類(lèi)型是有嚴(yán)格要求的。一般來(lái)說(shuō)像因水污染患癌這樣的個(gè)人，能夠獲得法律援助的人相對(duì)是少數(shù)。這樣就直接導(dǎo)致了環(huán)保公益訴訟范圍窄、門(mén)檻高的情況。

    “而英國(guó)的法律援助方式則不同，法院是從人的生活困難程度來(lái)劃分減免律師服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的。比方說(shuō)一個(gè)人的收入水平不是赤貧，但是處于一個(gè)比較貧困的狀態(tài)，那么他就會(huì)得到一定比例的律師服務(wù)費(fèi)用減免，而非自行承擔(dān)全部的費(fèi)用。這樣一來(lái)，需要獲得法律援助但生活困難的人群可以通過(guò)較少的錢(qián)獲取必要的訴訟法律援助?！卑蚕枵f(shuō)。

    直接利害人關(guān)系原則

    “其實(shí)特別要指出的是，廣義上的公益訴訟還包括以檢察院或者檢察官作為原告，就影響到公益利益的事件去起訴，從而形成的環(huán)保公益訴訟。但是我們國(guó)家按照訴訟法律規(guī)定，除刑事訴訟有公訴機(jī)關(guān)外，民事訴訟和行政訴訟的原告必須是直接利害人。也就是說(shuō)，與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的人，根本無(wú)權(quán)向人民法院提起民事訴訟。”

    安翔給記者舉了兩個(gè)例子：飯店賣(mài)給A號(hào)桌一瓶有毒的水，那么只有A號(hào)桌的人才能向法院起訴商家，B號(hào)桌的客人即便看見(jiàn)了水有毒，也不能進(jìn)行起訴，因?yàn)椴](méi)有直接侵害到B桌客人的利益。

    而一條河流遭到污染，它所產(chǎn)生的受害人群則根本不能簡(jiǎn)單的以直接、間接來(lái)區(qū)分，事實(shí)上，每個(gè)依靠這條河流生存的人都會(huì)成為“潛在的”受害者。

    “我國(guó)憲法規(guī)定公民有參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利。那么，凡是涉及公共利益的行為對(duì)每一個(gè)公民而言，都應(yīng)是具有利害關(guān)系的。公共利益和每一個(gè)公民的利益息息相關(guān)，二者本身就是赤裸裸的直接利害關(guān)系，根本沒(méi)有間接之說(shuō)。公民通過(guò)訴訟程序，向法院直接起訴侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，并不是對(duì)他人私權(quán)利加以干涉，而是保護(hù)自身利益的合理途徑。正所謂‘覆巢之下，焉有完卵’，因此‘直接利害人原則’本身就有誤區(qū)?！敝袊?guó)公益訴訟網(wǎng)主編李剛這樣說(shuō)道。

    需靠政府先行

    “在我國(guó)現(xiàn)有體制下，法院受政府制約，那么政府自身政策的缺陷，就不能得到有效的監(jiān)督和約束。發(fā)展環(huán)保公益訴訟，必須先給環(huán)保公益訴訟松綁，這就要求政府首先要有接受批評(píng)和監(jiān)督的勇氣和自覺(jué)?！崩顒傉f(shuō)道。

    “必須要有通氣口，才能釋放壓力，否則沒(méi)處疏通，社會(huì)就容易陷入一種‘以暴制暴、魚(yú)死網(wǎng)破’的惡性循環(huán)之中?！卑蚕杪蓭煴硎?，“對(duì)于環(huán)保公益訴訟這種最文明、社會(huì)成本最低的解決社會(huì)問(wèn)題的方式，政府和公眾不需要對(duì)其心懷恐懼，反而應(yīng)該認(rèn)為這是一種用理性解決問(wèn)題的好方法。”

    事實(shí)上，地方政府在環(huán)保公益訴訟方面已做出了初步嘗試。2011年6月，云南省曲靖市發(fā)生了一起嚴(yán)重的鉻渣污染事件。針對(duì)此次污染事件，曲靖市環(huán)保局、民間環(huán)保組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)共同對(duì)責(zé)任企業(yè)提起了公益訴訟。這樣一來(lái)，在草根環(huán)保組織證據(jù)基礎(chǔ)不足，大量的監(jiān)測(cè)性數(shù)據(jù)、處罰報(bào)告都由地方環(huán)保局掌握的情況下，與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)聯(lián)合成為原告，從而進(jìn)行公益訴訟，也不失為在環(huán)保公益訴訟法律機(jī)制不完善的情況采取的“應(yīng)急方針”。而澳門(mén)地區(qū)，已經(jīng)有了專(zhuān)門(mén)關(guān)于公益訴訟的立法。

    “當(dāng)然，人大代表多學(xué)習(xí)法律知識(shí)，從立法上推動(dòng)環(huán)保公益訴訟的發(fā)展，是重中之重?！崩顒偛┦空f(shuō)道，“其實(shí)，公益訴訟本身，為政府和人大代表搭建了一個(gè)溝通的平臺(tái)，它是能夠深刻地改造中國(guó)的法制環(huán)境的，地方政府沒(méi)有必要懼怕公益訴訟?！?/p>

    “我國(guó)也出現(xiàn)了地方環(huán)保審判庭、人民法庭以及合議庭的多種公益訴訟協(xié)助模式，而我也希望能有越來(lái)越多的NGO、基金會(huì)能夠參與到環(huán)保公益訴訟的事業(yè)中來(lái)?！甭蓭煱蚕柩a(bǔ)充說(shuō)。

    “其實(shí)目前，專(zhuān)注于環(huán)保領(lǐng)域的公益組織和草根NGO并不多，而且力量也非常薄弱，因?yàn)橘Y金、人力、物力短缺原因，它們能充分調(diào)查取證的難度非常大，而你知道環(huán)境污染問(wèn)題極端復(fù)雜，取證過(guò)程充滿(mǎn)周折，而若取證不全面不充分，法院便不會(huì)接受這里環(huán)保公益訴訟請(qǐng)求，因此最后能真正走到環(huán)保公益訴訟這一步的公益機(jī)構(gòu)和民間NGO組織，是少之又少的?！崩顒?cè)缡钦f(shuō)。